El pasado 30-mar-17, el Ministerio del Interior (MININTER) promulgó el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1338 (publicado el 06-ene-17), el cual tiene como propósito ir más allá del bloqueo del código IMEI de los equipos robados y hurtados (medida que al parecer no ha resultado suficiente para detener estos robos) e intenta hacer frente al problema de los IMEI clonados (con lo cual los delincuentes burlan a los IMEI bloqueados, al simplemente cambiar el código del IMEI de los equipos robados, clonándolos con otros IMEI que no están bloqueados).
Dicho decreto y su respectivo reglamento (que han derogado 10 años de legislación previa) han generado controversias acerca de su efectividad. En efecto, la GSMA (asociación internacional que representa el interés de los operadores móviles) sostiene que estas nuevas regulaciones pueden resultar siendo contraproducentes, y el remedio resultar peor que la enfermedad.
A pesar de ello, el MININTER ha decidido seguir adelante y apostar a que el robo de celulares se reducirá en 40 % en un año.
Para comprender un poco mejor el marco que rodea a la nueva regulación propuesta, será conveniente remontarnos 10 años atrás, para recorrer lo que -para propósitos de exposición- podemos clasificar como las 5 etapas de la historia del registro de los terminales móviles.
Intercambio de información entre operadores (2006-2012)
El registro nacional de terminales de telefonía celular se creó mediante la Ley N° 28774 (02-jul-06) y su reglamento (07-jul-07). Su objeto fue registrar la marca, modelo, serie, numeración y propietario de los teléfonos celulares que comercializaban las empresas autorizadas, con el fin de contrastarlos con los que se reportaban como hurtados, robados o perdidos (en adelante “robados”) ante los operadores. Con esto, los operadores quedaban prohibidos de comercializar los teléfonos reportados como robados (“la lista negra”). Asimismo, se penalizaba con pena privativa de la libertad a los que clonen o adulteren los teléfonos.
En ese entonces se estableció la obligación del intercambio de información de los equipos reportados como robados entre los operadores de manera obligatoria, el cual debía realizarse diariamente, las que debían conciliarse mensualmente entre ellos y reportarlas trimestralmente a OSIPTEL. Adicionalmente, los operadores debían coordinar con sus pares del exterior a fin de que no se comercializaran estos equipos en otros países (y viceversa).
Cabe indicar que el TUO de las Condiciones de Uso de OSIPTEL publicado en 2003 y vigente desde 2004 incluía la obligación a los operadores de registrar a sus abonados. Sin embargo, debido a que las supervisiones de OSIPTEL mostraron que los operadores consignaban información errónea en sus registros prepago (supervisiones realizadas en el marco de la adopción de la portabilidad numérica), mediante Decreto Supremo N° 024-2010-MTC (27-may-10), el MTC estableció un procedimiento para la subsanación de información consignada en el Registro de Abonados Prepago a partir de jul-10, consistente en 3 etapas (para suspender hasta dic-10 los teléfonos que no estén identificados), debiendo validar la información con la RENIEC, y reportar a OSIPTEL y MININTER las inconsistencias encontradas.
Compartición de información a través de base de datos centralizada a cargo de OSIPTEL (2013)
Pese a todo lo anterior, los equipos robados pasaron de ~600 mil en 2006 a ~ 4 millones en 2011, por lo cual se iniciaron acciones para fortalecer el intercambio de información entre los operadores.
De esta manera, mediante el Decreto Supremo N° 002-2013-MTC (12-ene-13), el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) sustituyó el esquema de intercambio de información entre los operadores por un esquema de compartición de información a través de una base de datos centralizada a nivel nacional a cargo de OSIPTEL (quien estaría a cargo de “la lista negra”).
En esta línea, mediante Resolución N° 050-2013-CD (23-abr-13), OSIPTEL estableció el procedimiento de información de terminales móviles robados acorde con el nuevo esquema.
Verificación biométrica para efectos de contratación (2014)
Más adelante, mediante Decreto Supremo N° 022-2014-MTC (07-dic-14), el MTC estableció que los operadores implementarían un sistema automatizado de captura del número de serie electrónico del equipo, de manera que se identifique si se encuentran activos en su red 1 o más equipos con un mismo número de serie, o los cambios de tarjetas SIM sobre un equipo.
Adicionalmente, mediante Decreto Supremo N° 023-2014-MTC (07-dic-14), el MTC obliga a los operadores, para efectos de la contratación del servicio, a utilizar sin cobro alguno al abonado, el Sistema de Verificación Biométrica de Huella Dactilar, el mismo que se aplicará en forma progresiva. En su defecto, se aplicará de manera temporal hasta culminar su implementación, el Sistema de Verificación de Identidad No Biométrico.
El decreto anterior entraría en vigencia en los próximos 6 meses, período en el cual OSIPTEL debía adecuar su normativa. Así, para adecuarse a estos cambios, mediante Resolución N° 056-2015-CD (05-jun-15), OSIPTEL modificó el TUO de las Condiciones de Uso, incorporando los sistemas de verificación de identidad del solicitante del servicio móvil prepago, y el procedimiento para los cuestionamientos de titularidad bajo dicha modalidad.
El código IMEI y el apagón telefónico (2015-2017)
Luego, en junio del 2015 fue el famoso mes donde todos comenzamos a escuchar y leer en las noticias sobre el misterioso “apagón telefónico”, nombre que nadie sabía a ciencia cierta de dónde venía (se había oído hablar del “apagón analógico”, ¿pero apagón telefónico?).
Así, el ese entonces Ministro del Interior anunciaba que los celulares prepago los cuales no hayan sido identificados por sus propietarios serían dados de baja desde jun-15 (i.e. serían “apagados”), tema que a todos cogió de improviso y las noticias reventaron por doquier.
Sin embargo, el Decreto Supremo N° 023-2014-MTC muy bien precisaba que los operadores tenían 1 año de plazo a partir de su entrada en vigencia (jun-15) para validar sus registros prepago. Es decir, el “apagón telefónico” debía esperar hasta jun-16 (cosa que por cierto, tampoco aconteció sino hasta oct-16 en su primera etapa).
Con todo, en vista que en la primera mitad del 2015, +17% de la población nacional de +15 años había sido víctima de robo de sus equipos, mediante el Decreto Legislativo N° 1217 (24-set-15) se incorpora la obligación a los operadores de integrar a su Registro Privado de Abonados el número de serie electrónica (IMEI) que se obtiene directamente de la red de telecomunicaciones, el cual debe incluir el dígito de verificación.
En línea con lo anterior, mediante Decreto Supremo N° 003-2016-MTC (03-jun-16) se reglamentó el decreto previo, disponiendo la utilización del mecanismo biométrico para validar la identidad de los abonados prepago, estableciéndose plazos para etapas diferentes del “apagón telefónico” para los abonados que tengan (i) más de 11 líneas a su nombre, y (ii) más de 5 y menos de 11 líneas a su nombre, y (iii) del resto.
De esta manera, según OSIPTEL, como parte de la primera etapa (+11 líneas), en oct-16 las operadoras dieron de baja a ~ 280 mil líneas pertenecientes a ~ 250 mil abonados. En la segunda etapa se dieron de baja a ~ 330 mil líneas pertenecientes a ~ 50 mil abonados. En tanto que en la tercera etapa se ha regularizado el 87% del total de líneas que se hallaron inconsistencias (al 16-ene-17).
La instalación del equipo biométrico: el pago a RENIEC y el caso Virgin Mobile
En este punto, cabe destacar que tanto Entel como Claro impusieron una queja a INDECOPI por barreras burocráticas llevadas a cabo por OSIPTEL, puesto que según los operadores la consulta a RENIEC debería ser gratuita.
Es importante mencionar aquí que el decreto anterior daba plazo de 6 meses a los operadores móviles para instalar equipos de verificación biométrica en sus puntos de venta, i.e. desde ene-17. A los operadores entrantes (i.e. operadores móviles virtuales – OMV) se les daba un plazo de 12 meses desde su inicio de operaciones.
Lo anterior no fue del agrado de Claro, quien opinó que todos los operadores deberían ser tratados de la misma manera con respecto a los plazos.
Siendo así, y dado que Virgin Mobile inició operaciones en jul-16, tenía plazo hasta jun-17 para instalar sus equipos biométricos. Sin embargo, mediante Decreto Supremo N° 004-2017-MTC (05-feb-17) se modificó lo establecido previamente, dictando que los OMV tienen plazo hasta el 31-mar-17 para instalar sus equipos biométricos.
Estas modificaciones imprevistas, como era de esperarse, no fueron del agrado de Virgin Mobile, quien se quejó de que una regulación que varía las reglas del juego impone trabas al ingreso de los OMV.
Creación del Registro Nacional de Equipos Terminales Móviles para la Seguridad (RENTESEG): de la lista negra a la lista blanca (2017)
Y finalmente llegamos al presente, donde a pesar de todo lo anterior, los robos de celulares no se detienen (~ 6 mil celulares son robados diariamente a nivel nacional, según el MININTER), aspecto explicado por el simple hecho de que los equipos bloqueados en “la lista negra” debido a su identificación con el código IMEI del aparato, simplemente son clonados, i.e. se cambian sus IMEI y el equipo sigue operando.
En vista de ello, como indiqué al inicio, mediante el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1338 (publicado el 30-mar-17), el MININTER derogó toda la normativa previa que se ha venido discutiendo (exceptuando el TUO de Condiciones de Uso de OSIPTEL) aunque incorporándola dentro de su contenido (v.g. identificación biométrica), y decidió crear un Registro Nacional de Equipos Terminales Móviles para la Seguridad (RENTESEG), donde aparte de incluir “la lista negra” tradicional, adicionalmente incorpora el uso de “la lista blanca”.
La lista blanca es una base de datos dinámica y actualizada, que contiene información del registro de abonados del servicio público móvil, incluyendo el registro de los equipos móviles utilizados en la prestación de dicho servicio y los equipos importados legalmente.
Los operadores no podrán habilitar el servicio en caso el equipo se encuentre en la lista negra o no se encuentre en la lista blanca.
El IMEI de un equipo deberá estar vinculado al chip, de manera que si se quiere utilizar el mismo chip en otro celular, el usuario deberá registrar ese nuevo equipo como suyo en el RESENTEG (a menos que use el equipo temporalmente, hasta por 5 días).
El OSIPTEL será el encargado de implementar y administrar el RESENTEG, pudiendo designar a un tercero para que lo haga.
Los importadores de equipos móviles deberán registrarse en el sistema implementado por OSIPTEL. El importador estará obligado a realizar dicho trámite con anterioridad a la entrega o transferencia de los equipos al comerciante o distribuidor. La persona natural que ingrese al país equipos para su uso personal (máximo 2 por año), deberá vincular el servicio al equipo móvil ante el operador.
Es interesante el hecho de que aunque la GSMA tenga dudas al respecto de la creación de una lista blanca (por obstáculo al libre comercio, y que la asociación del IMEI con las tarjetas SIM va contra los estándares y puede serle perjudicial al consumidor), ya otros países han considerado dicha solución para hacer frente a la clonación de IMEI, tal como es el caso de Honduras.
Por último, cabe anotar que OSIPTEL tendrá que volver a publicar un nuevo régimen de sanciones para el nuevo reglamento (en el plazo de 2 meses, i.e. hasta el 31-may-17), en vista que la Resolución N° 128-2016-CD (31-oct-16) estableció el régimen de sanciones al Decreto Supremo N° 003-2016-MTC, que fue derogado.
Conclusiones
Observamos que el registro de equipos móviles data del 2006, y en el transcurso de los años los operadores fueron cumpliendo con dicho registro en menor o mayor medida.
A pesar de todas las regulaciones para hacer frente al robo de equipos, éste ha continuado. En este sentido, cada vez el gobierno de turno ha tratado de ensayar medidas más exigentes (v.g. apagón telefónico, identificación biométrica).
Vimos también que, tal como aconteció con el apagón telefónico, la difusión de la política pública no fue dada pertinentemente a la población, en primer lugar no previniendo anticipadamente y en segundo lugar comunicando plazos erróneos, al parecer con el propósito de ganarse a la opinión pública (v.g. declaraciones incorrectas del Ministro del Interior sobre los plazos del apagón telefónico).
También vimos que, al igual que aconteció con OSIPTEL en el tema del reglamento de calidad de servicio, el MTC cambió las reglas del juego a los operadores sobre la marcha, resquebrajando los planes del operador afectado. Estos aspectos deben ser tomados como lección para las autoridades para en el futuro estudiar con mayor detenimiento los alcances de sus normas a fin de no estar modificándolas en el muy corto plazo. El caso es que esto no sólo afecta a los operadores sino a la coordinación entre las mismas instituciones. En efecto, vimos que OSIPTEL trabajó un régimen de sanciones para un decreto que rápidamente fue derogado.
En cuanto al tema de los registros de móviles prepago para combatir el robo de celulares, sabemos que es de alcance internacional, si bien en Perú cobra una mayor relevancia debido a la magnitud del problema de la inseguridad ciudadana.
Debido a lo anterior, con el libro blanco se opta por combatir el crimen ya no desde el lado de la oferta sino de la demanda, de manera que cada equipo que el consumidor demande deberá estar registrado en la lista blanca.
La GSMA expresa una preocupación válida al indicar que esto atenta contra la libertad de comercio. El punto aquí es si en este tema en particular, la seguridad ciudadana es un valor superior a la libertad comercial.
Por su parte, con cierta justificación ha expresado algún operador en tono sarcástico que al recaer en ellos gran parte de los costos (v.g. pagos a RENIEC) pareciera que el Estado aqueja el mal de la inseguridad a los operadores y no a los delincuentes.
En este sentido, muchas voces sostienen que en lugar de una “lista blanca” lo que debería hacerse es imponer una mayor fuerza policial contra la piratería y la oferta ilegal que yace en lugares y centros por demás conocidos por la gran mayoría de la población. Pero esto ya es un tema que escapa a nuestros propósitos.
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