Osiptel ha publicado un informe con sus recomendaciones sobre la situación comercial de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO).

Las recomendaciones fueron solicitadas por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), en un contexto donde Azteca, el concesionario de la RDNFO, se queja de la baja demanda de sus servicios y consecuente insostenibilidad financiera, debido principalmente a 2 causas:

1. la mayor competencia en el mercado de transporte en los últimos años: mayor despliegue de fibra óptica por parte de los operadores móviles, dado el incremento de conexiones de la banda ancha móvil (cerca del 70% de los nodos de Azteca operaría en zonas donde existe competencia y se encontrarían a distancias cercanas de la infraestructura de las otras empresas)

2. las condiciones regulatorias impuestas (u omitidas) en su contrato de concesión:

• la obligación de tener una tarifa única de USD 23 (sin IGV) por 1 Mbps en todo el país, no le permite a Azteca la flexibilidad necesaria para adaptarse a las ofertas comerciales de la competencia
• aunque la inflexibilidad tarifaria es la principal inhibidora de la demanda de la RDNFO, en realidad las empresas no contratan a Azteca debido a otras muchas razones, tales como las exigencias de garantías o la demora en los plazos de instalación, baja publicidad y transparencia de información respecto a sus ofertas comerciales

Esto ha ocasionado que no sólo pocas empresas demanden el servicio de Azteca, sino que incluso las que lo hacen demanden poca capacidad (90% de sus enlaces demandan menos de 50 Mbps).

Aunque aquí es importante mencionar que, como bien recuerda Osiptel, la ubicación de los nodos de los operadores que compiten con Azteca (v.g. 3 operadores móviles que son multiproducto y verticalmente integrados) fueron establecidos con criterios estrictamente comerciales (no criterios sociales como en el caso de la RDNFO), por lo que suelen atender una mayor demanda, que permite a estos operadores implementar esquemas de diferenciación tarifaria muy amplios, tales como descuentos por volumen, plazo de contratación, ubicación, empaquetamiento a otros servicios, etc.

Como vemos, la problemática de la RDNFO no sólo es tarifaria, sino también de la estructura de mercado. En particular, Osiptel resalta 2 problemas estructurales:

• Los clientes usualmente contratan el servicio de transporte y acceso al mismo proveedor, pero eso no sucede con Azteca, quien sólo brinda transporte mas no acceso: una empresa comercializadora que se encargue de pactar con el cliente el despliegue de la última milla podría incrementar la demanda de la RDNFO
• La situación híbrida de la RDNFO, administrada por una empresa privada y de propiedad estatal, no es un modelo favorable de sostenibilidad: el primero buscando rentabilidades, el segundo niveles socialmente deseables

Debido a lo anterior, Osiptel ha propuesto 4 alternativas para mejorar la regulación de la RDNFO:

• 2 alternativas tarifarias: reducir la tarifa única o establecer la flexibilidad tarifaria
• 2 alternativas estructurales: establecer una empresa comercializadora o transferir la RDNFO al Estado

Además, basado en la información brindada por Azteca y los otros operadores, Osiptel propuso recomendaciones adicionales a la flexibilidad tarifaria, a saber:

• Eliminar el requisito de cartas fianzas a favor de Azteca, reemplazándose por otros mecanismos menos gravosos para los abonados (v.g. capacidad crediticia)
• Inclusión en el contrato de abonado de un plazo máximo para la instalación efectiva del servicio portador
• Implementar mecanismos electrónicos para la facturación del servicio, y la disponibilidad de una página web que proporcione mayor información sobre la oferta comercial del servicio
• Para los proyectos de las redes regionales restantes, que FITEL establezca que el tráfico cursado para el acceso a internet sea transportado mediante la RDNFO
• Provisión del servicio de transporte de alta capacidad de la RDNFO bajo distintas modalidades que su infraestructura soporta: DWDM (punto a punto), IP VPM capa 2, IP VPM capa 3, arrendamiento de fibra oscura, y arrendamiento de lambdas-DWDM
• Eliminación de la regla de revisión tarifaria del servicio portador (que podría ocasionar que la cantidad demandada sea restringida aún más)

Cabe resaltar que, a fin de sustentar su propuesta debidamente, el informe de Osiptel presenta un diagnóstico y análisis de los siguientes aspectos:

• el mercado de fibra óptica: Azteca, 13 571 Km en 180 provincias; Viettel, 9 521 Km en 71 provincias; América Móvil, 5 070 Km en 34 provincias; Telefónica, 4 134 Km en 98 provincias; e Internexa, 3 424 Km en 38 provincias. El resto de operadores tienen menos de 400 Km, y están en menos de 5 provincias
• enlaces contratados a Azteca según capacidad: 90% (130 de 146 enlaces) con capacidades menores a 50 Mbps
• capacidad contratada a Azteca por cliente: 80% de la capacidad total contratada por Entel (13 de 16 Gbps)
• los resultados financieros de Azteca: S/. 5 millones (5%) y S/. 14 millones (3%) de utilidad neta (margen operativo), para los años 2015 y 2016, respectivamente
• las experiencias internacionales con redes dorsales: Argentina, único caso de tarifa única; Chile y Colombia con tarifa tope; México, oferta de referencia; Estados Unidos, sin regulación
• la literatura económica de regulación de redes dorsales: facilidades esenciales, que no aplica para la RDNFO por no ser un operador verticalmente integrado; regulación tarifaria y la eficiencia en asignación y producción, que aplicaría al caso de la RDNFO (como si fuera un mercado de bienes finales)

Debido a que Osiptel se decantó por la recomendación de establecer la flexibilidad tarifaria (ya que las alternativas estructurales tomarían un largo tiempo o serían muy costosas para el Estado, y tampoco garantizarían resolver el problema de la baja demanda de la RDNFO), en lo sucesivo trataré de la metodología utilizada por Osiptel para brindar su principal recomendación.

Proyecciones de demanda anual total de la RDNFO

Para proyectar la demanda total de la RDNFO, Osiptel consideró 7 etapas:

1. Proyección de las conexiones de banda ancha fija (BAF) y móvil (BAM), para el Perú en el período 2017-2025
2. Conexiones en las zonas exclusivas donde opera la RDNFO
3. Proyección de las conexiones BAF y BAM atendidas por la RDNFO, en base a las etapas 1 y 2
4. Proyección del tráfico medio por usuario en BAF y BAM (Kbps)
5. Proyección de la demanda (Gbps) de la RDNFO (BAF y BAM), en base a las etapas 3 y 4
6. Demanda anual de la REDNACE (Gbps): fue proporcionada por FITEL, considerando las necesidades de las entidades del Estado
7. Proyección de la demanda anual total de la RDNFO: de la suma de 5 y 6

Para proyectar las conexiones a nivel país, Osiptel utiliza la curva de difusión de tipo Gompertz respecto a la densidad de los servicios de BAF y BAM. Para la estimación de la BAM, utiliza información del mercado chileno (por no disponer de información suficiente en Perú para determinar directamente la función de difusión), la cual se extrapola al caso peruano. Además, el mercado potencial resulta de la misma estimación de la curva de difusión (no de una regresión entre la densidad y el PBI per cápita, como se hizo en el 2012).

La demanda en zonas exclusivas de la RDNFO la estima aparte debido a que sería insensible al precio.

La proyección de la cantidad de conexiones que sería atendida por la RDNFO se estima como un porcentaje respecto al total de conexiones de BAF y BAM a nivel nacional (adicionalmente, para el caso de la BAF, se imputan nuevas conexiones debido al despliegue de las redes regionales, donde se asume que la RDNFO atenderá al 50% de dicha demanda).

Osiptel asume como criterio conservador que la demanda base solo incluya las conexiones que se encuentran en zonas de exclusividad (sólo en los distritos en donde se encuentran los nodos de la RDNFO).

Para el caso de las zonas no exclusivas (que Osiptel utilizará como supuesto del incremento en la demanda debido a la reducción de tarifas):

• por las conexiones de BAF, por simplicidad sólo se toma las de Telefónica y América Móvil: 3 500 conexiones en conjunto, ~0,3% de conexiones a nivel nacional
• para el caso de la BAM, se toman las conexiones 3G y 4G de los 4 operadores móviles (como no existe información distrital, se imputan en base a la cobertura 3G y 4G, la cual sí está disponible a nivel distrital, con la salvedad de que si la imputación genera tasas de penetración por encima del 100% se aplica un criterio de demanda igual a la población). Solo se consideran los teléfonos móviles (~99% del mercado) y no las laptos, tablets o USB (apenas 1% del mercado): total de 180 mil conexiones en conjunto, ~1% de conexiones a nivel nacional

Seguidamente, Osiptel estima el tráfico medio por usuario a partir de las velocidades comercializadas (BAF de 3 664 Kbps donde opera la RDNFO, y BAM 3G de 1 065 Kbps), la tasa garantizada (40%) y el ratio de contención (10%): el tráfico medio por usuario en el año 2016 sería de 106 Kbps y 366 Kbps para BAF y BAM, respectivamente. Osiptel asume, al igual que lo registrado históricamente, una tasa de crecimiento de la velocidad de 20% anual.

Vale decir que Osiptel asume como supuesto adicional que los operadores no continuarán desplegando más fibra óptica en las zonas donde en la actualidad únicamente opera Azteca.

Por otra parte, el esquema tarifario supone una tarifa única de USD 23 (sin IGV) por 1 Mbps, con un mecanismo de ajuste aplicable al sexto año de operación, consistente en establecer la tarifa igual al costo medio.

Con los supuestos mencionados, Osiptel proyectó la demanda de 230 Gbps al 2025 (escenario base).

Los cambios en las proyecciones con respecto a las del 2012 se deberían a que en la fase de diseño no se contemplaron:

• escenarios de superposición con las redes de fibra óptica de otras empresas
• la aparición de la tecnología 4G
• la adopción extendida del internet móvil

Propuesta de flexibilidad tarifaria

Una vez proyectado el escenario base (USD 23 por Mbps), Osiptel analizó 4 escenarios de modificación tarifaria:

1. reducir la tarifa única a USD 15 por Mbps
2. flexibilidad tarifaria por mercado geográfico: mantener tarifa de USD 23 por Mbps en zonas donde solo opera la RDNFO, y bajarla a USD 15 por Mbps en zonas de competencia
3. flexibilidad tarifaria por volumen contratado: mantener tarifa de USD 23 por Mbps para bajo consumo, y una tarifa promedio de USD 12 por Mbps para alto consumo
4. flexibilidad total, i.e. tanto discriminación geográfica como descuento por volumen: mantener tarifa de USD 23 por Mbps en zonas donde solo opera la RDNFO, y bajarla a USD 15 por Mbps en zonas de competencia de bajo consumo, y USD 12 por Mbps para zonas de competencia de alto consumo

En todos los casos, los efectos de la reducción tarifaria se llevarían a cabo de manera gradual durante un período de 3 años (que suele ser el tiempo promedio de contratación de plazo forzoso).

Osiptel define “zonas sin competencia” a las zonas donde Azteca es el único proveedor de fibra óptica en un radio de 5 Kilómetros. A su vez, las zonas de “alto consumo” o “bajo consumo” están en función a la mediana de las velocidades de las localidades.

Reducción de tarifa única: USD 15 por Mbps

El principal beneficio de una reducción tarifaria manteniendo una tarifa única sería incrementar la velocidad contratada a la RDNFO. De esta manera, la magnitud de la reducción tarifaria debería ser tal que posibilite a Azteca atender a zonas donde actualmente tiene participación nula.

Osiptel analiza el escenario de una reducción a USD 15 por Mbps, el cual asume que permitiría un mayor volumen contratado a Azteca. Sin embargo, si bien esta reducción permitiría que Azteca logre participar en el mercado de competencia y bajo consumo, no sería suficientemente baja para participar en el mercado de alto consumo (bajo el supuesto de que un mayor número de empresas implicaría un mayor nivel de competencia y menores tarifas).

Eso sí, Osiptel tiene cuidado (al igual que en el escenario base) en proyectar la demanda de la RDNFO sin considerar la demanda de los operadores en zonas donde dichos operadores están verticalmente integrados.

Osiptel asume que cuando existan 2 empresas en competencia (incluido Azteca), la participación de la RDNFO sería de 50% (zonas de bajo consumo), mientras que en zonas con 3 empresas compitiendo se contempla una participación de 33% (zonas de alto consumo).

De esta manera, con una reducción a tarifa única de USD 15 por Mbps, la demanda de Azteca estaría conformada por:

• 100% de la demanda en zonas sin competencia
• 50% del total de la demanda en zonas de competencia y bajo consumo
• 0% del total de la demanda en zonas de competencia y alto consumo

Con ello, la demanda total e ingresos proyectados al 2026 serían:

• Demanda total: 234 Gbps
• Ingresos: USD 37 millones

Aquí entra a tallar la elasticidad precio de la demanda: Osiptel asume una elasticidad de -0.15. Con esto, si bien el volumen demandado aumentaría, los ingresos serían inferiores a los del escenario base (de USD 23 por Mbps), ya que Azteca se vería afectada en la demanda del segmento inelástico (demanda de zonas no competitivas y de las entidades del Estado).

Flexibilidad tarifaria por mercado geográfico

Para este caso, Azteca mantendría la tarifa actual de USD 23 por Mbps en zonas sin competencia, y reduciría la tarifa a USD 15 por Mbps en zonas con competencia.

Osiptel mantiene las participaciones del escenario anterior:

• 100% de la demanda en zonas sin competencia
• 50% del total de la demanda en zonas de competencia y bajo consumo
• 0% del total de la demanda en zonas de competencia y alto consumo

Establecer los mismos supuestos de participación en todas las alternativas permitirá posteriormente realizar comparaciones entre éstas.

Manteniendo los mismos supuestos del escenario base, la demanda total e ingresos proyectados al 2026 serían:

• Demanda total: 228 Gbps
• Ingresos: USD 55 millones

Por tanto, con esta alternativa se tiene una demanda y nivel de ingresos superiores a los del escenario base.

Flexibilidad tarifaria por volumen

En esta alternativa, Azteca mantendría la tarifa de USD 23 por Mbps para zonas de bajo consumo y reduciría la tarifa a USD 12 por Mbps para zonas de alto consumo (independientemente del mercado geográfico).

Con la tarifa de USD 12 por Mbps, Osiptel asume que Azteca sí podrá alcanzar parte de la demanda en zonas de alto consumo.

Así, la participación de mercado de Azteca sería:

• 100% de la demanda en zonas sin competencia
• 33% del total de la demanda en zonas de competencia y alto consumo
• 0% del total de la demanda en zonas de competencia y bajo consumo

Manteniendo los mismos supuestos del escenario base, la demanda total e ingresos proyectados al 2026 serían:

• Demanda total: 248 Gbps
• Ingresos: USD 43 millones

Igualmente, esta alternativa presenta una demanda y nivel de ingresos superiores a los del escenario base.

Flexibilidad total: por mercado geográfico y volumen

En este caso, Osiptel plantea para Azteca:

• mantener tarifa de USD 23 por Mbps en zonas donde solo opera la RDNFO,
• reducir la tarifa a USD 15 por Mbps en zonas de competencia de bajo consumo, y
• reducir la tarifa a USD 12 por Mbps para zonas de competencia de alto consumo

Así, la participación de mercado de Azteca sería:

• 100% de la demanda en zonas sin competencia
• 33% del total de la demanda en zonas de competencia y alto consumo
• 50% del total de la demanda en zonas de competencia y bajo consumo

Manteniendo los mismos supuestos del escenario base, la demanda total e ingresos proyectados al 2026 serían:

• Demanda total: 247 Gbps
• Ingresos: USD 57 millones

Otra vez, esta alternativa presenta una demanda y nivel de ingresos superiores a los del escenario base.

Análisis comparativo de las alternativas tarifarias propuestas

Todas las alternativas de flexibilidad tarifaria presentaron tanto cantidades como ingresos superiores a los del escenario base (exceptuando los ingresos en caso de tarifas por volumen), por lo que Osiptel concluye que serían preferibles en comparación a no hacer nada.

Además, tanto la flexibilidad total como el establecer descuentos por volúmenes proporcionan escenarios con la mayor cantidad demandada en comparación a establecer únicamente discriminación geográfica.

Osiptel propone que, en todos los casos, la posibilidad de diferenciar precios sería aplicable siempre que en dicho distrito los ingresos percibidos por Azteca no disminuyan con respecto al trimestre previo a la modificación tarifaria, a fin de garantizar la sostenibilidad la sostenibilidad del negocio, así como las condiciones de competencia en los mercados finales.

Supuestos y conclusiones

De lo expuesto se evidencia que Osiptel ha sido meticuloso en su análisis y precavido en sus proyecciones.

Sin embargo, resultaría interesante saber en qué medida se mantendrían las conclusiones de Osiptel si se modificasen los supuestos de partida.

Por ejemplo:

• ¿qué pasaría si los operadores desplegasen fibra óptica en las zonas donde actualmente sólo opera la RDNFO?
• ¿qué sucedería si, luego de una reducción tarifaria, la RDNFO no pueda cubrir el 50% de la demanda en las zonas donde existe competencia incluso con un único operador?
• ¿cómo varía la demanda e ingresos proyectados con la elasticidad precio del servicio portador?

Seguramente son escenarios que fueron analizados por Osiptel, pero lamentablemente su informe no proporciona información del análisis de sensibilidad de los parámetros considerados.

Por supuesto, no se espera que un informe detalle cada aspecto analizado. Aún así, a diferencia de los proyectos de resolución concernientes a cargos de interconexión u otros, donde Osiptel, adicional a los informes también publica los modelos de costos (en formato Excel), esta vez Osiptel únicamente ha publicado un informe (en formato pdf) sin acompañarlo de ningún Excel que soporte lo que sostiene en su informe. Por tanto, sólo los que elaboraron el informe pueden responder a esas inquietudes.

Teniendo en cuenta la política de gobierno abierto que supuestamente está implementando el Estado, sería bueno que en lo sucesivo Osiptel sea más abierto en la información que publica, y no tenga reparos en brindar más detalles cuando proponga alguna medida. Siempre existen formas de hacerlo sin revelar información confidencial.

En todo caso, más allá de las cifras exactas que Osiptel propone, parece claro que hacer algo siempre será mejor que dejar las cosas como están, por lo que la idea central de Osiptel es la necesidad de establecer un régimen de tarifas flexibles.