El pasado 11-ene-19, Osiptel publicó el proyecto de norma que modifica “el reglamento sobre la disponibilidad y continuidad en la prestación del servicio de telefonía de uso público (TUP) en centros poblados rurales” (en adelante, el reglamento).

Antecedentes

Mediante Resolución N° 158-2013-CD (05-dic-13), Osiptel publicó el reglamento (vigente desde el 2014), el cual fue concebido para flexibilizar las reglas antecesoras, dadas por la derogada Resolución N° 069-2002-CD, y así promover el acceso y la instalación del TUP en lugares donde no había acceso a otros servicios.

Para ello se establecieron las siguientes reglas:

Principales obligaciones

• Mantener una disponibilidad anual de por lo menos el 92% de los TUP instalados en los centros poblados rurales
• Al superar los 180 días calendario de tiempo sin disponibilidad del servicio, se incumple con la obligación de continuidad del servicio
• Atender al público usuario al menos 12 horas diarias, por cada local del centro poblado rural
• Mantener carteles informativos por cada TUP
• Remitir al Osiptel reportes de tráfico y ocurrencias de manera mensual
• Contar con un número gratuito y exclusivo para atención al usuario

Facilidades

• Período de prueba: 180 días calendario a partir de la fecha de instalación. Finalizado este período, el operador puede comunicar al Osiptel su decisión de no seguir brindando el servicio
• Período de observación: el operador puede solicitar el retiro o el traslado del servicio TUP, cuando éste presente bajos niveles de tráfico

La problemática

A pesar de la imposición de multas por numerosas infracciones al reglamento, Osiptel no ha podido resolver el problema de la falta de disponibilidad de los servicios de TUP en zonas rurales (incumplimiento bastante recurrente), ni mucho menos incentivar a los operadores a entrar voluntariamente a proveer este servicio.

La falta de disponibilidad del servicio se ha mantenido debido a que la probabilidad de incumplimiento depende, en alguna medida, de factores exógenos al esfuerzo de los operadores.

En efecto, en diversas acciones de supervisión, Osiptel ha advertido los siguientes problemas:

Reducción de los niveles de uso del TUP rural, debido al crecimiento de la cobertura de la telefonía móvil en los centros poblados rurales

Considerando que la expansión de la telefonía móvil habría reducido la demanda del servicio de TUP en los centros poblados rurales en donde existen ambos servicios, el reglamento estableció algunas facilidades para el retiro y traslado del servicio de TUP.

No obstante, dicha coyuntura ha venido acentuándose en los últimos años, por lo que las facilidades actualmente establecidas pueden haber perdido flexibilidad frente a un entorno cambiante.

El porcentaje de hogares rurales que acceden al servicio de TUP ha ido decayendo considerablemente desde el 2007, debido principalmente al crecimiento de la cobertura móvil, la cual en la actualidad alcanza a cerca de 43 820 centros poblados, muchos de ellos rurales.

Del 2014 al 2017, tenemos que:

• En las zonas con cobertura de TUP rural, el porcentaje de personas que usan los TUP ha pasado de 63.2% a 56%, mientras que, en las zonas con cobertura móvil, ha pasado de 54.5% a 46.3%. Además, el nivel de uso en las zonas sin cobertura móvil es considerablemente superior a las zonas con cobertura móvil
• El número de llamadas mensuales en promedio ha pasado de 3.7 a 3
• La caída en el gasto mensual promedio ha pasado de S/ 5.6 a S/ 3.9. Estos niveles de gasto se han reducido más en zonas con cobertura móvil

Creciente dificultad, por parte de los operadores, para encontrar encargados de la atención del servicio de TUP

Otro de los factores que han impactado en la disminución del tráfico de los TUP, es la inoperatividad y el estado de abandono de los mismos.

Sobre la inoperatividad de los TUP, Osiptel ha advertido que los operadores no habrían establecido canales efectivos para el reporte y atención de averías de los TUP.

Respecto al abandono de los TUP, el modelo de negocio empleado por los operadores –figura del encargado de atender el servicio- implica que un tercero se haga cargo de los TUP en un horario establecido, el cual varía dependiendo de la actividad económica del centro poblado, lo cual ha generado que, en algunos casos, al no ser rentable para el tercero, la consecuencia sea que no se brinde acceso al servicio.

Rigidez procedimental para el retiro de TUP rurales con bajos niveles de tráfico

Aunque el servicio de TUP no resultaría financieramente rentables en algunos centros poblados rurales, su prestación puede ser considerada como socialmente necesaria. Tal es así que, desde inicios, este servicio no tuvo propiamente un fin económico, sino un compromiso contractual, establecidos en los contratos de concesión para reducir la brecha de telecomunicaciones.

El período de observación supone que el operador deba enfocar esfuerzos de operatividad para acreditar que, pese a ello, el desinterés de los pobladores del centro poblado respecto del servicio permanece. A su vez, este período supone esfuerzos de supervisión por parte del Osiptel.

Sin embargo, la facilidad diseñada no estaría atendiendo directamente el problema del acceso universal o la reducción de la brecha de telecomunicaciones, debido a que el retiro y el traslado está enfocado a que el operador deba demostrar la falta de interés o la poca valoración de los pobladores del centro poblado respecto al servicio de TUP. Pero, además, dicha facilidad está condicionada a que se evidencie que ese desinterés se ha mantenido por un período anual previo a la presentación de la solicitud, en cuyo tiempo, el operador bien pudo haber afrontado procedimientos administrativos sancionadores.

Falta de claridad entre los conceptos de disponibilidad y continuidad

La falta de disponibilidad del servicio se mide por centro poblado con un porcentaje tope por año calendario y una sanción leve por cada centro poblado, no obstante, si ese tope supera los 180 días calendario, se considera una afectación de la continuidad del servicio, lo cual configura una infracción grave.

Sin embargo, con relación al usuario del servicio, el hecho que se incumpla por la falta de disponibilidad o la continuidad, resulta teniendo el mismo efecto.

Entonces, se identifica que la continuidad viene a ser una agravante de la disponibilidad del servicio, lo que implica cuestionar si se requiere que existan dos conceptos separados, y, consecuentemente, la apertura de evaluaciones de supervisión distintas, cuando se trataría en el fondo de la misma conducta con una agravante relacionada directamente con el tiempo.

La propuesta

Facilidades

Respecto a las facilidades, Osiptel propuso establecer como facilidad al operador, que para aquellos centros poblados rurales donde tenga instalados TUP –y estos no sean de iniciativa propia-, pueda retirar el servicio o sustituirlo por la telefonía móvil, siempre que de manera concurrente se den las siguientes condiciones:

• El centro poblado rural cuenta con cobertura 3G o superior
• Haber proporcionado a cada una de las viviendas del centro poblado rural, un teléfono celular o terminal de voz residencial, que debe contar con al menos una línea activa y estar totalmente homologados
• El centro poblado rural cuenta con energía eléctrica o acredite la provisión de cargadores

Osiptel realizó un análisis costo-beneficio para sustentar su propuesta de reemplazar los TUP rurales por teléfonos móviles (frente a la alternativa de dejar las cosas como están).

En el caso de los TUP que han sido instalados por iniciativa propia, la obligación a cumplir por parte del operador es la de comunicar al Osiptel con la debida anticipación respecto al retiro del TUP, sin requerir la entrega de equipos móviles a los hogares del centro poblado.

Obligaciones

Respecto a las obligaciones, Osiptel propuso unificar los conceptos referidos a las obligaciones de continuidad y disponibilidad, bajo la definición de disponibilidad. Con ello se obtiene las siguientes ventajas:

• Probanza administrativa: ya no habrá discrepancias sobre la calificación de la obligación
• Idoneidad de la multa: la multa es proporcional a la importancia del servicio de TUP
• Accesibilidad del servicio: la unificación no afecta la obligación de mantener el servicio operativo
• Predictibilidad: con la unificación, solo existiría un hecho punible

Osiptel realizó un análisis multicriterio, considerando las 4 ventajas mencionadas, para sustentar su propuesta de unificación, como mejor alternativa frente a la de no modificar la norma.

Osiptel sostuvo que, en las localidades rurales sin cobertura de telefonía móvil, las condiciones de mercado proveerían incentivos para que el operador siga prestando el servicio de TUP. Así, para estas zonas no es necesario una reglamentación que imponga obligaciones de continuidad del servicio de TUP.

Tema aparte, recordemos que la conectividad y acceso a las TIC en las zonas rurales no es suficiente, si la implementación de las TIC no es acompañada de otros factores que maximicen su potencial.