Mediante Resolución N° 255-2018-CD, publicado el 3 de diciembre de 2018, Osiptel dispuso que se adopten las acciones necesarias para el fortalecimiento de su función supervisora, a través del acceso remoto a los sistemas informáticos y las bases de datos de los operadores de telecomunicaciones.
Lineamientos guÃa
Osiptel determinó los lineamientos guÃa para la implementación de mejoras en las técnicas de supervisión:
- Proactivo
- Las decisiones de supervisión y sanción responden, principalmente, a una planificación
- Dispone ex ante del uso de recursos y medios para observar el mercado
- Permite anticipar los problemas
- Eficaz
- Las evidencias se obtienen a través de supervisiones remotas. Este tipo de técnicas debe ampliar los temas supervisables a un menor costo y con un mayor beneficio respecto a las técnicas de supervisión de campo
- Intensiva en el uso de herramientas estadÃsticas
- Reduce la asimetrÃa de información entre la empresa y el regulador
- Eficiente
- Los recursos invertidos en cada supervisión son proporcionales al problema y tamaño de la empresa
- Considera el análisis costo-beneficio de realizar cada acción de supervisión
- Define un conjunto de empresas e infracciones a ser supervisadas de manera prioritaria
- Disuasivo
- La supervisión debe generar evidencias fuertes para sustentar la imposición de la sanción
- Provee de información completa para el cálculo de las multas
- Celeridad procesal
- Plazos de supervisión y sanción proporcionales al problema
- Reducir los plazos de cada etapa de los procedimientos de supervisión y sanción
- Resuelve problemas reales
- La supervisión prioriza, en función al riesgo, los problemas del mercado y de los usuarios
- La técnica de supervisión se orienta a evidenciar un problema y solucionarlo, y no solo a justificar una multa
- Se prefieren las técnicas de supervisión remota, antes que las inspecciones de campo
- Se supervisa el resultado y el desempeño lineal de la empresa. No se supervisa la forma en que la empresa va a implementar sus mejoras
- Reputacional
- Los resultados de la supervisión se reportan al público en general
- Empodera a los usuarios
- Con esquema sancionador flexible
- Distinguir entre multas preestablecidas y multas calculadas por evaluación
- Sanciones proporcionales al tipo de infracción y al tamaño de la empresa
- No incurre en problemas de tipificación, se evita la excesiva tipificación
Proactivo
En el marco de una estrategia de enforcement, se puede distinguir entre una supervisión proactiva y una supervisión reactiva.
La supervisión proactiva hace referencia a toda actividad de supervisión que supone comprometer recursos antes de que ocurra la infracción, supone desarrollar un sistema de supervisores que se dedicarán a observar la conducta de varios agentes e identificar varios tipos de infracciones, es decir, se trata de un enforcement de carácter general. Su esquema sancionador supone una escala de multas.
La supervisión reactiva está condicionada a la ocurrencia del acto o el daño, podrÃa catalogarse como ex post, dado que es una actividad que suele realizarse luego de una denuncia. El trabajo de supervisión se realiza para verificar el incumplimiento o la infracción generada por una conducta especÃfica indeseable, por lo que también podrÃa denominarse como enforcement de carácter especÃfico. Le corresponderÃa una única multa máxima.
En general, la autoridad requiere evaluar la estrategia de enforcement que adoptará en cada caso, considerando las restricciones presupuestales y las prioridades. La determinación de las prioridades deberá tomar en cuenta la gravedad del daño o el riesgo, asà como los objetivos regulatorios que se persiguen. Asimismo, la autoridad tendrÃa que identificar siempre los métodos de control más económicos y eficientes, y sobre todo evaluar si se puede inducir el cumplimiento de una norma con la sola amenaza de supervisión.
Por otra parte, el enforcement de cada norma, hecha de manera independiente, puede generar el riesgo de no tener una perspectiva sistémica y global. Por esta razón, es recomendable organizar el enforcement por objetivos de polÃtica: promoción de la competencia, protección al consumidor, calidad de servicio, etc. De esta manera, la información recopilada deberá estar organizada por objetivos de polÃtica, que evitarán la duplicación del esfuerzo de supervisión y análisis de la información.
Asimismo, la frecuencia de las supervisiones y los recursos empleados tienen que ser proporcionales al riesgo.
Toda la estrategia de enforcement del Osiptel debe incluir un proceso de planificación de las actividades de supervisión y fiscalización. Asimismo, en el caso de denuncias, Osiptel tendrÃa que establecer un umbral de gravedad e importancia que justifique el inicio de una supervisión reactiva, a fin de evitar que este tipo de supervisión sature las actividades de la Gerencia de Supervisión y Fiscalización (GFS).
Eficaz
Una estrategia de supervisión consiste en decidir qué supervisar, cómo obtener la información y la evidencia, cómo evaluar regularmente los resultados y mediante qué técnicas.
A fin de que la regulación sea eficaz, es pertinente que el regulador tome en consideración las caracterÃsticas óptimas que deberÃa tener la información que recoge, asà como también procurar que la fuente de información sea la más directa y confiable.
En el caso de Osiptel, lo óptimo serÃa desarrollar de preferencia una supervisión remota que permita acceder directamente a las bases de datos y sistemas de las empresas.
Asimismo, es importante que un proceso de supervisión se oriente a reducir la asimetrÃa de la información existente entre el regulador y las empresas supervisadas, asà como la obtención de indicadores independientes de los intereses estratégicos de las entidades supervisadas.
En la actualidad, es posible realizar supervisiones remotas de los elementos de red, tales como el acceso a los sistemas NMS (Network Managment System) de los operadores. Este tipo de supervisión permite observar el tráfico, verificar la operatividad de los elementos de red, y reducir al mÃnimo la manipulación de los datos, dado que el regulador tendrÃa acceso directo a los sistemas OSS (Operation and Suport System), ya sea de manera parcial o total, dependiendo de la información requerida.
Una de las principales ventajas de una supervisión remota es que, al utilizar la información generada por los elementos de red del operador, se captura la totalidad de eventos generados en su red, no siendo necesario el establecimiento de muestras representativas para el cálculo de los valores de cumplimiento de los indicadores de calidad.
No obstante, Osiptel necesitará contar con el equipamiento informático adecuado, además del capital humano con la debida capacitación en estas herramientas tecnológicas.
De esta manera, se podrÃa obtener directamente información relacionada con (i) la calidad de los servicios, (ii) los reclamos de primera instancia administrativa (fecha de ingreso, fecha de resolución, resolución del reclamo, etc.), y (iii) las atenciones realizadas a los usuarios a través de los distintos canales de atención (fecha, tipo de atención, problema, etc.).
Con una supervisión remota, Osiptel podrÃa desempeñar directamente el desempeño de los indicadores de calidad, y por tanto ya no requerir de una etapa previa de verificación de la información y la metodologÃa de cálculo.
En general, las supervisiones remotas significan un ahorro de costos y tiempo, tanto para el regulador como para las empresas.
En el caso de la supervisión de las normas de atención al usuario, serÃa recomendable que, paralelo a la implementación de una supervisión remota, se amplÃe la información que se registra en cada solicitud de información. Con esa finalidad, una primera etapa serÃa identificar toda la información que la empresa no estarÃa reportando, y en la segunda etapa, establecer una metodologÃa para desarrollar una evaluación global de la forma de atención al usuario, el cual permita obtener un ranking de cumplimiento.
AsÃ, con una supervisión remota, Osiptel podrÃa ampliar significativamente el espectro de infracciones supervisables.
Eficiente
El regulador requiere elegir la tecnologÃa de supervisión más adecuada y eficiente en términos de costo-efectividad o costo-beneficio.
Asimismo, las acciones de supervisión no se pueden desarrollar de manera indiferenciada a todas las empresas y tipos de infracción, sino que se requiere priorizar e identificar aquellos que tienen un mayor impacto en el mercado y la sociedad.
Una supervisión eficiente supone el desarrollo de una estrategia de supervisión que minimice los errores de inferencia, a fin de poder obtener señales estocásticas que revelen de manera objetiva la conducta de las empresas supervisadas.
Esto implica que el diseño de la supervisión deberÃa involucrar el uso de técnicas estadÃsticas en la definición de la muestra, los indicadores y los test o pruebas, pero también clasificar las empresas por grupos y definir niveles diferenciados de intensidad en la supervisión.
Supervisión disuasiva
La obtención de las evidencias no solo deberá tener como objetivo fundamental una sanción, sino también lograr una representación integral del problema de mercado a resolver.
La empresa tiene que percibir una alta probabilidad de identificación y sanción del incumplimiento cuando se realiza la supervisión. Para que esto ocurra, es pertinente que las evidencias obtenidas a través del proceso de supervisión sean recogidas con técnicas estadÃsticas adecuadas.
Concebir una supervisión disuasiva implica diseñar un sistema de recopilación de evidencias fuertes, que brinden el adecuado sustento al procedimiento sancionador, y no sea vulnerable a los tecnicismos legales.
En el marco de la formulación del Plan Estratégico Institucional (PEI) 2018-2022, se encontró que el 88% de la información recepcionada por Osiptel presenta problemas de inconsistencia, el 66% de esta data genera problemas en los informes de Osiptel.
En efecto, en el caso del proceso de supervisión y sanción, las evidencias obtenidas suelen ser susceptibles a diversos cuestionamientos de forma, incentivan la apelación, y, por tanto, afectan la estrategia de enforcement. En muchos casos, estas deficiencias en el uso de la información se deben al bajo nivel de colaboración entre las áreas de Osiptel.
En ese sentido, lo deseable serÃa que al momento de diseñar una acción de supervisión se prevea también la obtención de la información necesaria para la determinación de la multa, y no solo se busque las evidencias para fundamentar una sanción.
Particularmente, se requerirÃa que se defina ex ante las metodologÃas para determinar las multas según cada infracción, de manera que la GFS diseñe una estrategia de supervisión que permita obtener evidencias para la sanción y también información para el cálculo de la multa.
Celeridad procesal
Los procedimientos de supervisión y sanción deberán tener tiempos procesales que garanticen el derecho de defensa, pero al mismo tiempo evite dilaciones innecesarias. Ello implica reevaluar principalmente los plazos de cada etapa.
A fin de evitar escenarios de riesgo moral, lo óptimo es que el proceso de supervisión y sanción tenga una duración que permita ser asumida por un único gestor, el cual puede atribuirse el éxito o fracaso de las acciones realizadas.
Se debe considerar que la tasa de descuento intertemporal de una actividad ilÃcita es mayor que la de una actividad lÃcita, por lo que el efecto de las demoras en el proceso de supervisión y sanción genera incentivos para infringir las normas.
Lo deseable es que los mecanismos de supervisión tengan efecto disuasivo en el corto y mediano plazo, y no cuando el interés social por un tipo de conducta ya se haya perdido.
En el caso de Osiptel, las actividades de supervisión pierden su carácter proactivo y oportuno debido a procedimientos complejos y susceptibles de cuestionamientos de forma.
La manera en que se ha organizado los procedimientos de supervisión y sanción en Osiptel, incentiva a las empresas a saturar al personal encargado de este análisis con cartas y comunicaciones orales, de forma que los procesos se tornan lentos y prolongados.
Por tanto, Osiptel propone la reducción progresiva de los plazos de cada etapa de los procedimientos de supervisión y sanción establecidos en el Sistema de Gestión de Calidad.
Resuelve problemas reales
El objetivo de la estrategia de enforcement no se orienta a la mera imposición de multas, sino a corregir conductas y resolver los problemas de mercado.
Sin embargo, las muestras que se obtienen a través de supervisiones de campo, y, en particular, las que se hacen mediante un supervisor incógnito, solo tienen capacidad para identificar casos aislados, no representativos a nivel geográfico, ni tampoco temporal. Ello implica que estas supervisiones solo brindan evidencias para fundamentar una multa; incluso, en algunos casos, la información obtenida no es suficiente para estimar el monto de la multa.
Por esta razón, plantear una supervisión que resuelve problemas supone incorporar 3 elementos:
- Adoptar técnicas de supervisión remota: surge de la necesidad de tener una visión integral del problema
- Planificar una secuencialidad en la resolución de los problemas del mercado o de los usuarios: implica identificar las relaciones causales entre los diversos problemas de mercado, es decir, es posible que no se pueda abordar un problema regulatorio sin antes haber resuelto otro (por ejemplo, es posible que la disconformidad de los usuarios respecto al monto facturado se deba a problemas en la contratación, y estos a su vez a la información tarifaria reportada por la empresa. En este contexto, se podrÃa recomendar que en una primera etapa se realicen acciones de supervisión de la información reportada, en una segunda etapa se aborden los temas de contratación y, en la tercera etapa, los temas referidos a la facturación)
- Desarrollar una supervisión que verifica resultados, y no la forma en que la empresa obtiene o logra el resultado: cuando se supervisa la forma de trabajar, el regulador requiere tener un mayor conocimiento técnico sobre los equipos, materiales y formas de configurar y diseñar los sistemas operativos de la empresa, en cambio, cuando se supervisa el resultado, el regulador solo observa si la empresa ha cumplido los estándares de calidad, y no se involucra en las decisiones operativas de la empresa supervisada
Supervisión con efecto reputacional
La reputación es un activo valioso y escaso para toda empresa.
Los resultados de la supervisión también pueden ser usados con objetivos reputacionales, es decir, informar a los usuarios sobre la conducta de las empresas supervisadas.
La opción de darle a las actividades de supervisión un efecto reputacional implica otorgarles una capacidad persuasiva, además de su caracterÃstica disuasiva.
De esta manera, las empresas podrÃan reaccionar y modificar su conducta solo por las implicancias reputacionales que podrÃan generarse si en la supervisión se informa a los consumidores de su bajo desempeño.
Esta opción se tendrÃa que aplicar en los servicios con mayor nivel de competencia, como es el caso de los servicios móviles.
Sin embargo, solo serÃa efectivo para las infracciones que son de interés de los consumidores, como, por ejemplo, la calidad del servicio y la facturación (no asÃ, en cambio, con los requerimientos de información o aportes por regulación, que no afectan la decisión de compra de los consumidores).
Esquema sancionador flexible
En el caso del Osiptel, existirÃa una rigidez en el esquema de sanciones, dado que todas las infracciones tienen que clasificarse ex ante respecto a una escala establecida por ley.
En este contexto, dado que el esquema sancionador no define un criterio para determinar de manera exacta las multas, sino rangos, Osiptel suele estimar en cada caso el beneficio indebido o costo evitado, y la probabilidad de detección. El problema es que en muchos casos la multa estimada puede resultar muy por debajo del rango preestablecido, por lo que la multa deja de ser disuasiva.
Otro aspecto problemático es que se tiene que estimar el beneficio indebido caso por caso, incluso en las infracciones leves, lo cual resulta ineficiente. En cambio, se podrÃa definir una metodologÃa de cálculo a priori para aquellos tipos de infracciones muy recurrentes y homogéneas, de manera que solo se aplique una fórmula.
Otro aspecto a reflexionar es la tendencia a tipificar en exceso (por ejemplo, la tipificación de disponibilidad y continuidad en servicios de TUP rural), o a definir infracciones distintas no solo para cada artÃculo, sino incluso a nivel de incisos y numerales, todo ello dificulta el objetivo de estandarizar las metodologÃas de cálculos de multas, dado que las infracciones se tornan muy heterogéneas.
Propuesta de mejoras en las técnicas de supervisión
Finalmente, en base a los lineamientos mencionados, Osiptel propuso mejoras de las técnicas de supervisión para los casos de:
- Requerimiento de información: la muestra óptima señala que se debe supervisar a 4 empresas con una sola concesión vigente, a 3 empresas con 2 concesiones vigentes y a 19 empresas con más de 2 concesiones vigentes, totalizando 26 supervisiones. Ello implica que cada empresa, dentro de su respectivo estrato, posee una probabilidad de detección de 1.4%, 6.7% y 63.3%, respectivamente
- Calidad de servicio
- Calidad de atención al usuario
- Reclamos de primera instancia
